省政府关于加快完善基本医疗卫生体系的实施意见
苏政发〔2011〕133号 2011年9月12日
各市、县（市、区）人民政府，省各委办厅局，省各直属单位：
为认真落实省委十一届十次全会关于实施民生幸福工程的总体部署，健全基本医疗卫生服务网络，提高医疗服务质量和水平，努力为城乡居民提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务，现就加快完善基本医疗卫生体系提出如下意见：
一、充分认识加快完善基本医疗卫生体系的重要意义
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医疗卫生事业关系人民群众健康，关系千家万户幸福，关系经济发展与社会和谐，是一个十分重大的民生问题。经过多年努力，特别是近年来全省深化医药卫生体制改革，卫生事业得到快速发展。目前，全省人均期望寿命75.32岁、孕产妇死亡率6/10万、婴儿死亡率4.04‰，居民健康主要指标位居全国前列。但从总体上看，卫生工作特别是基本医疗卫生体系建设与经济社会发展要求还不相适应，不能满足群众日益增长的医疗卫生服务需求。“十二五”时期，是我省全面实现小康并向基本实现现代化迈进的重要时期。随着经济社会发展和人民生活水平的提高，群众对改善医疗卫生服务提出了更高要求；工业化、城市化、人口老龄化、疾病谱变化和生态环境变化等，给医疗卫生工作带来了新的挑战。加快完善基本医疗卫生体系，是满足群众基本医疗卫生需求的重要保障，是推进民生幸福工程的具体举措，是实现人民共享改革发展成果的重要途径，是广大群众的迫切愿望。各地、各部门要充分认识加快完善基本医疗卫生体系，对于维护群众健康、促进经济发展、保障社会和谐稳定的重大意义，进一步增强使命感和责任感，以奋发有为的精神状态和扎实有效的工作举措，积极推进基本医疗卫生体系建设，有效缓解群众看病就医矛盾，推动民生持续改善，进一步提高群众幸福指数。
二、进一步明确加快完善基本医疗卫生体系的总体要求
（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持基本医疗卫生服务的公益性，按照“保基本、强基层、建机制”的要求，强化政府责任和投入，鼓励社会参与，加快构建和完善适应我省省情的基本医疗卫生体系，促进医疗卫生事业全面协调可持续发展，有效保障人民健康、增进社会和谐。
（二）基本原则
1. 坚持政府主导、社会参与。确立政府在基本医疗卫生体系建设中的主导地位，强化政府责任，促进公平公正。发挥市场机制作用，动员社会参与，满足群众多层次医疗卫生服务需求。
2. 坚持保基本、强基层。以保障群众基本医疗需求为重点，强化基层基础工作，全面提升基层医疗卫生机构服务能力，促进基本公共卫生服务均等化，增强医疗卫生服务的公平性、可及性。
3. 坚持深化改革、转换机制。围绕体制机制改革，积极探索创新，加快建立体现公益性、调动积极性、保障可持续的新机制，提高医疗卫生服务效益和效率。
4. 坚持统筹兼顾、突出重点。既着眼长远，统筹谋划，完善制度体系，又立足当前，针对主要问题明确工作重点，切实改善群众看病就医感受，不断提高群众满意度。
（三）总体目标。到2015年，全省基本医疗卫生服务网络进一步健全，医疗卫生服务能力进一步增强，医疗保障水平进一步提高，基本药物制度进一步完善，率先建成政府主导、功能完备、便捷高效、价格合理、覆盖城乡居民的“15分钟健康服务圈”，居民主要健康指标位居全国前列。
——县、乡、村三级医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务网络实现全覆盖。
——基层医疗卫生机构和专业公共卫生机构基础设施设备配套，普遍达到国家和省定建设标准。
——建设一批在国内有地位、国际有影响的优势学科（创新平台）和重点学科（实验室），培育一批医学领军人才和创新团队；建成一批国家级临床重点专科和省级临床重点专科；每个社区卫生服务中心和乡镇卫生院都有3-5名合格的全科医生。
——免费为城乡居民提供基本公共卫生服务。
——城乡居民医疗保障水平进一步提高，群众看病就医费用负担明显减轻。
——为60%以上城乡居民建立健康卡和电子健康档案，所有三级医院和50%以上的二级医院为就诊患者建立符合统一标准的电子病历数据库。
三、全面落实完善基本医疗卫生体系的各项措施
（一）加强公共卫生服务体系建设，让群众少得病
加快建立分工明确、信息互通、资源共享、协调互动的公共卫生服务体系。重点加强疾病预防控制、妇幼保健、卫生监督、精神卫生、采供血、院前急救和突发公共卫生事件应急指挥体系建设，提高公共卫生服务和突发公共卫生事件应急处置能力。到2015年，各类专业公共卫生机构体系健全，运转有序。90%的疾病预防控制机构达到国家规定标准；每个省辖市建成1所三级妇幼保健院，每个县（市、区）建成1所妇幼保健院（所）；省、市、县（市、区）卫生监督机构全部达到省定建设标准；初步形成覆盖城乡的基本现代化急救医疗网络；每个省辖市建成1所高标准三级传染病专科医院，每个县（市）在县级综合医院建立50张床位左右的传染病区、分院或独立建院；每个省辖市建成1所二级以上精神病专科医院，每个县（市）建成1所专业精神卫生机构，南京、无锡、徐州、常州、苏州、扬州、镇江等地各建成1所三级精神病专科医院，依托大中城市精神病专科医院，建立相应规模的肇事肇祸精神病人救治中心；全省建成突发中毒、核辐射、烧伤、传染病事件和4个区域性综合紧急医学救援基地，2-3个省级卫生应急队伍培训演练基地，建立全省食品、饮用水放射污染应急监测网络，有效保障群众公共卫生安全。加强健康促进与教育，普及健康和医药卫生知识，倡导健康文明的生活方式，提高群众的健康意识和自我保健能力，预防和减少疾病发生。
（二）健全基本医疗服务网络，让群众看得上病
1. 构建和完善以县级医院为龙头、乡镇卫生院为骨干、村卫生室为基础的农村三级医疗卫生网络。选择一批县级医院开展综合改革，提高县级医院建设标准，提升县（市）级医院能力；每个建制乡镇建好1所政府举办的乡镇卫生院；按照每个行政村或3000—5000人规划建设好1所村卫生室，全面实施乡村卫生机构一体化管理。到2015年，全省每个县（市）建成1所达到国家和省定建设标准的县（市）级人民医院，中医医院全部达到二级甲等标准；社区卫生服务中心和乡镇卫生院均有中医药服务；乡镇卫生院标准化建成率达95%以上，示范乡镇卫生院达标率达50%以上，村卫生室全面达到省定标准。
2. 健全社区卫生服务机构网络。每个街道或3万-10万居民有1所政府办社区卫生服务中心。新建和改建居民区时，社区卫生服务设施与居民住宅同步规划、同步建设、同步投入使用。改革服务模式，向群众提供综合服务、连续服务和上门服务。到2015年，以街道为单位的社区卫生服务中心覆盖率达100%，其中，95%以上的社区卫生服务中心达到省定建设标准。社区门急诊人次占当地门急诊总量的比例稳定在45%以上。
3. 优化公立医院布局。制定公立医院设置与发展规划，明确公立医院的类别、数量、规模，采取改扩建、迁建、整合、转型等方式，优化公立医院结构。进一步调整优化中医药资源配置，完善中医药服务网络，提升中医药服务能力。建立公立医院与基层医疗卫生机构分工协作机制，逐步形成基层首诊、分级医疗、急慢分治、双向转诊、上下联动的医疗服务模式。全省公立医院总数原则上不再增加。各省辖市人民政府主要办好1-2所三级综合医院、1所三级中医医院，对专科医院在投入政策上予以倾斜。严格控制城市二级医院数量，省辖市城区不再增设新的二级公立综合医院。县（市）人民政府重点办好1-2所县级综合医院和县级中医院。
4. 加快形成多元办医格局。大力促进非公立医疗机构发展，加快形成公立医院与非公立医疗机构相互补充、共同发展的格局。在制定各类规划时，给非公立医院发展留出足够空间。在城市新区、郊区、卫星城区等医疗资源配置相对薄弱的地区，优先考虑由社会力量投资兴办医疗机构。鼓励社会资本发展上规模、上水平的非公立医院；大力支持社会资本投资兴办康复、老年护理和儿童、精神等专科医院。特需医疗服务应主要由非公立医院提供。按照国家有关政策规定，鼓励社会资本参与部分公立医院改制和参与公立医院建设发展。到2015年，力争使全省非公医疗机构数量占医疗机构总数的30%以上，非公医疗机构床位总数占全省医疗机构床位总数的20%以上。
（三）提高基本医疗卫生服务能力，让群众看得好病
1. 进一步改善医疗卫生机构条件。继续加强城乡基层医疗卫生机构基础设施建设和设备装备，按标准推动县级医院、城市社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院、村卫生室建设发展，进一步提升疾病预防控制、应急救治、卫生监督、妇幼保健、精神卫生、采供血等专业公共卫生机构能力；按规定落实公立医疗机构基础设施建设、设备购置等补助，重点加强传染病、职业病、儿童医疗、老年病专科、精神病专科和康复医疗等薄弱专科建设。省对经济薄弱地区予以扶持。
2. 大力培养和引进高层次医学人才。组织实施医学重点学科建设和人才战略“科教兴卫”工程。“十二五”期间，建设10个在国内有地位、国际有影响的优势学科（创新平台）和30个重点学科（实验室）；培养造就50名医学领军人才和50个创新团队，培育150名医学重点人才；建成一批国家级临床重点专科，建设250个左右省级临床重点专科。集中力量在一些重点领域和关键技术等方面取得创新性突破，进一步提高我省卫生科技自主创新能力。采取省、市共建形式，加强县级医院医学人才培养和特色学科建设，增强县级医院在本区域的辐射、引领能力，进一步提高县级医院诊治一般疑难杂症的水平。
3. 加快建立以全科医师为重点的住院医师培训制度。按照省全科医师规范化培训工作实施方案和实施办法，继续开展以全科医师为重点的住院医师规范化培训工作。从2011年起，所有新进入我省医疗卫生机构从事临床工作的本科及以上学历医学专业毕业生必须接受全科或专科方向的住院医师规范化培训。进一步加强基层在岗执业医师（包括执业助理医师）全科医生转岗培训。“十二五”期间，重点建设15个省级住院医师规范化培训示范基地、60个省级全科医师规范化培训示范临床基地和示范社区基地，重点培养3000名合格全科医师和3000名精神科、康复医学科等我省城乡基层急需的普通专科医师。
4. 着力健全城乡基层卫生人员培养培训机制。建立以提高能力为核心的进修培训制度。“十二五”期间，安排每个城市社区卫生服务中心至少2名骨干医生到省级全科医师规范化培训基地接受为期1年的“转岗培训”，安排每个乡镇卫生院至少4名骨干医生到县级医院接受为期半年的“务实进修”，组织对全省新型农村合作医疗（以下简称新农合）经办人员和城乡基层医疗卫生机构管理人员、药学人员、财务人事从业人员以及康复、检验、公共卫生等专业技术人员进行专项培训。按照城乡基层医疗卫生机构实际需求，继续开展临床医学和中医学专业本专科层次农村订单定向医学生免费培养工作。实施县级以上医院专业技术人员晋升高一级职称前到基层服务1年以上制度。
（四）完善医疗保障和基本药物制度，让群众看得起病
1. 建立健全覆盖城乡居民的基本医疗保障体系。在稳定覆盖率的基础上，逐步提高筹资水平和保障水平，建立与经济社会发展相协调、与基本医疗需求相适应，以政府补助为主、参保（合）居民合理负担的筹资动态增长机制。进一步缩小城乡医疗保障筹资水平差距，不断提高农村居民医疗保障水平。建立新农合与城镇居民医保动态化的信息交互机制，促进信息资源共享。全面开展提高农村儿童白血病和先天性心脏病医疗保障水平工作，逐步将农村重性精神病、乳腺癌和宫颈癌、终末期肾病、耐多药肺结核等纳入大病保障救治。到2015年，选择不少于20种重大疾病，结合农村医疗救助，将报销比例提高到90%。
2. 进一步完善基本药物制度。全省政府办基层医疗卫生机构全部配备使用基本药物、实行零差率销售，并将村卫生室纳入实施范围。加强基本药物目录管理，严格按照基本药物遴选原则和规定程序，适时调整完善省增补药物目录，满足城乡居民公平可及、合理使用基本药物的需求。建立政府主导、全省统一的药品集中采购平台，实行以省为单位，招采合一，量价挂钩，网上集中采购、统一配送。完善基本药物集中采购服务体系，每个县（市、区）都有专门机构办事、有人管事。加强基本药物采购、使用和价格情况监测，加强基本药物临床应用指南和处方集的培训，促进基本药物安全、合理使用。积极推进二级以上医院使用基本药物，切实减轻群众药品费用负担。加强基本药物全过程质量监管，完善药品管理各项制度，改善储存调配条件，确保医疗机构用药质量安全。推进基本药物监管信息化建设。实施“放心药”服务体系建设工程，鼓励大中型骨干药品流通企业向社区和村镇延伸销售与配送网络，实现药品流通对基层的有效覆盖。
（五）大力推进卫生信息化建设，让群众看病更方便
1. 推进基于健康档案的区域卫生信息平台建设。市（含市辖区）、县（市）两级建设基于健康档案的区域卫生信息平台，面向区域内各级医疗卫生服务机构以及居民和患者，提供基本信息服务。同时，为药品供应、医疗保障、公共卫生和医疗服务监管业务提供支持；建设省级卫生信息平台，主要面向综合管理。同时，提供跨区域的转诊、费用结报、健康档案归档等业务协同。到2015年，基本完成市、县两级区域卫生信息平台，实现省、市、县三级卫生信息平台联网运行。
2. 推进公立医院信息平台建设。制定完善以电子病历为基础，以优化医疗服务业务流程、规范医疗服务行为、保障医疗安全、提高医疗质量和效率为目标的医院信息化整体解决方案，在加强医院内部各业务信息系统有效整合的基础上，逐步实现医疗机构之间的业务协同和资源共享，提高医疗资源利用效率、服务质量和监管能力。
3. 推进远程医疗系统建设。省重点建设好江苏省远程医疗会诊中心，各地按照标准和要求，加快建设远程医疗会诊中心，尽快实现省与市、市与县的联网运行。建立城市辐射农村的远程医疗会诊系统，发挥大型医院技术优势，帮助基层提高服务能力和水平。
四、切实强化对完善基本医疗卫生体系的组织领导
（一）加强统筹协调。各级人民政府、各有关部门要坚持把加快完善基本医疗卫生体系、解决群众看病就医问题摆上重要议事日程，纳入当地经济社会发展规划，确保认识到位、措施到位、责任到位、组织实施到位。建立健全政府组织领导、部门协调配合、全社会共同参与的基本医疗卫生体系构建工作领导体制和工作机制，明确部门职责，形成合力。各地要结合实际，制定具体实施方案和年度工作计划，并将任务层层分解，保障基本医疗卫生体系建设的顺利推进。
（二）深化体制机制改革。结合深化医药卫生体制改革，创新基本医疗卫生体系运行体制机制，提升运行活力。进一步深化人事分配制度改革，全面推行人员聘用制度和岗位管理制度，逐步建立按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理的用人机制。完善分配激励机制，结合实施绩效工资制度，加强绩效考核，实现工资待遇与服务质量及岗位工作量等综合绩效挂钩。完善公立医院补偿机制，积极探索医药分开的多种有效途径，逐步将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助3个渠道改为服务收费和财政补助2个渠道。
（三）加大财政投入。各地要坚持政府在提供基本医疗卫生服务中的主导地位，建立稳定的增长机制，政府卫生投入增长幅度高于经常性财政支出增长幅度，政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高。加大基本医疗卫生体系建设经费投入力度，全面落实现有各项财政补助政策。省级财政设立基本医疗卫生体系建设发展专项资金，重点用于对基本医疗服务体系、公共卫生服务体系、人才学科建设和新农合的补助；理顺省属医疗卫生机构基本建设投资渠道，在统筹基建支出中加大对省属医疗卫生机构基本建设的投入；到2013年，全面完成基层医疗卫生机构长期债务的清理化解任务。建立政府卫生投入考核体系和督导机制，推进形成筹资增长机制、收支平衡机制，健全机构运行机制和政府监管机制。建立卫生投入绩效评价体系，强化投入监测评估，提高资金使用效率。积极鼓励和引导社会资本参与发展卫生事业，扩大社会资本参与卫生发展的途径。
（四）营造良好氛围。坚持正确的舆论导向，结合深化医药卫生体制改革，广泛宣传建立基本医疗服务体系的重要意义、目标任务和政策措施，引导社会合理预期，调动和发挥各方面参与的积极性、主动性和创造性，为构建适应省情、适应群众需求的基本医疗卫生体系创造良好的舆论氛围和社会环境。